“Dân oan” và ba nguyên nhân gây bất đồng thuận xã hội

Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa bảo đảm bù đắp hợp lý những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra, nhất là những ảnh hưởng tới thu nhập, sinh kế lâu dài sau khi không còn khả năng tạo thu nhập từ sử dụng đất...

LTS. Mới đây, ngư dân ở Sầm Sơn - Thanh Hóa kéo lên tỉnh phản đối việc thu hồi bến đậu thuyền để làm du lịch, vài năm trước chuyện tương tự cũng xảy ra tại biển Đà Nẵng khi dân chúng yêu cầu trả lại bãi tắm công cộng đã được quy hoạch làm resort, rồi vụ kiện đòi trả lại đường đi bộ lên Bà Nà - Đà Nẵng, nông dân Văn Giang (Hà Nội) tụ tập giữ đất... Thời gian qua, khiếu nại tập thể, dài ngày đã xảy ra ở khá nhiều địa phương bộc lộ mâu thuẫn lợi ích từ việc thu hồi đất làm kinh tế tại nhiều nơi. Mâu thuẫn ấy cần được giải quyết như thế nào để hài hòa giữa lợi ích của cộng đồng và doanh nghiệp? Trong bài viết dưới đây, GS-TSKH. Đặng Hùng Võ đặt các tiêu cực (nếu có) sang một bên để phân tích gợi mở những giải pháp.

Sau cuộc đối thoại của ngư dân Sầm Sơn với Bí thư Tỉnh ủy Thanh Hóa, chính quyền đã đồng ý để lại một phần bãi biển làm nơi đậu thuyền đánh cá. Câu chuyện này chưa đến hồi kết vì ngư dân vẫn cho là không gian để lại phục vụ nghề cá chưa đủ cho nhu cầu thực tế.

“Quy hoạch không sát mặt đất”

Có thể thấy căn nguyên của sự không đồng thuận từ phía người dân là công tác quy hoạch sử dụng đất tại bãi biển Sầm Sơn không hợp lý. Cách nhìn hay gặp phải là người xây dựng quy hoạch, cũng như người thẩm định và cả người phê duyệt không đứng trên mặt bằng thực tế. Ta hãy đặt các tiêu cực nếu có sang một bên để phân tích với giả định mọi việc về quy hoạch đang diễn ra vì lợi ích công. Thông thường, toàn bộ quá trình từ xây dựng, thẩm định, phê duyệt và thực hiện đều được chỉ đạo trực tiếp bởi chính quyền. Dưới góc độ lãnh đạo địa phương, quy hoạch luôn muốn hướng tới những gì đẹp nhất, hiện đại nhất, vuông vắn nhất. Pháp luật hiện nay đã quy định khá cụ thể về quy trình lấy ý kiến của dân trong xây dựng quy hoạch và công khai quy hoạch đã được phê duyệt. Chắc chắn, những quy định này hoặc không được triển khai hoặc được triển khai rất hình thức. Có như vậy mới xảy ra tình trạng cho tới khi thu hồi đất, người dân mới biểu thị sự không đồng thuận.

Tại bãi biển Sầm Sơn, quy hoạch muốn hướng tới một bãi biển thuần khiết cho du lịch với những quần thể công trình du lịch đẹp, hiện đại. Muốn hay không thì ở Sầm Sơn vẫn đang tồn tại những xóm ngư dân sống bằng nghề cá, phương tiện còn nhỏ nhoi, hạ tầng thiếu thốn và cuộc sống còn khó khăn. Theo cách hiểu đơn giản thì những tham vọng đẹp đẽ của dự án du lịch hiện đại không chứa đựng được các xóm chài đang tồn tại. Đây là một lầm lẫn rất lớn trong tư duy quy hoạch. Nhiều nước đã đưa được những xóm chài và ngư dân còn đang nghèo khó tham gia tổ chức du lịch thực tế. Nói cách khác, quy hoạch với sự đan xen không gian nghỉ dưỡng hiện đại với khung cảnh nghề cá địa phương sẽ mang lại hiệu quả lớn cả về du lịch, kiến trúc và cảnh quan. Theo cách nhìn đan xen như vậy, có thể bảo vệ được lợi ích của cả ngư dân lẫn lợi ích nhà đầu tư.

Câu chuyện tương tự cũng đã xảy ra ở Đà Nẵng vài năm trước, khi chính quyền thành phố giao toàn bộ chiều dài bãi biển cho các nhà đầu tư làm du lịch, nghỉ dưỡng. Câu chuyện ở đây lại là phản ứng của đa số cư dân thành phố với lý do: xưa nay bãi tắm vốn là không gian công cộng, nay giao cho các dự án du lịch thì người dân không còn bãi biển để tắm nữa, muốn tắm biển lại phải mất tiền. Thế rồi lãnh đạo thành phố quyết định lấy lại bãi biển để trở thành nơi công cộng như xưa.

Như vậy, câu chuyện ở Đà Nẵng cũng liên quan tới quy hoạch. Những nhà quy hoạch cũng muốn hướng tới một bãi biển Đà Nẵng hiện đại theo góc nhìn du lịch, có người quản lý để giải quyết tốt việc tổ chức không gian và làm sạch môi trường. Trên thực tế, bãi biển công cộng không chỉ là nhu cầu thực tế mà còn là quyền của dân địa phương. Câu chuyện quy hoạch là phải bảo đảm cả không gian bãi tắm công cộng cho dân, cũng như phần bờ biển phục vụ cho du lịch, nghỉ dưỡng hiện đại trong các dự án đầu tư.

Vào tháng 9.2014, Báo cáo của Thanh tra Chính phủ đã chỉ ra rằng so với năm 2013, số lượt khiếu nại lên các cơ quan nhà nước giảm 1,8%; số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo giảm 3,39%; nhưng số lượng đoàn khiếu nại đông người lại tăng 12,1%. Các đoàn khiếu nại đông người điển hình như đoàn của Văn Giang (Hưng Yên) với 400 người; đoàn của xã Ninh Hiệp, huyện Gia Lâm (Hà Nội) với 320 người; đoàn của phường Dương Nội, quận Hà Đông (Hà Nội) với 250 người; đoàn của xã Quảng Chính, huyện Hải Hà (Quảng Ninh) với 110 người v.v.. Tất cả nội dung khiếu nại đông người nói trên đều có nguồn cơn từ việc Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Phân tích cụ thể hơn, có thể thấy nguyên nhân trực tiếp là người dân bị thu hồi đất không đồng thuận với mức bồi thường, hỗ trợ. Nếu việc bồi thường, hỗ trợ làm đúng pháp luật thì những người bị mất đất với sự trợ giúp của các luật sư tìm những sơ hở pháp luật trong quyết định phê duyệt quy hoạch, hay trong quyết định thu hồi đất để khiếu nại

 Về nguyên nhân bồi thường, hỗ trợ chưa thỏa đáng, có những nhược điểm từ các quy định của pháp luật và cũng có những nhược điểm từ quá trình thực thi pháp luật. Đối với các quy định của pháp luật, các đại biểu Quốc hội đã tập trung khá nhiều thời gian để thảo luận về cơ chế Nhà nước thu hồi đất khi xem xét thông qua Luật Đất đai 2013. Thảo luận chủ yếu tập trung vào ranh giới giữa cơ chế Nhà nước thu hồi đất (chuyển dịch đất đai bắt buộc) và cơ chế thỏa thuận trực tiếp giữa nhà đầu tư và người đang sử dụng đất (chuyển dịch đất đai tự nguyện). Kết quả là Luật Đất đai 2013 có một số thay đổi mang tính hình thức, nhưng nội dung về phạm vi áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất lại rộng hơn so với pháp luật đất đai trước đó. Bên cạnh đó, cách thực thi pháp luật ở hầu hết các địa phương đều theo kiểu đưa ra phương án đầu tiên là bồi thường thấp, người dân phản ứng thì nâng dần cho tới khi đa số cảm thấy chấp nhận được. Cách thức này gần như kiểu “mặc cả” ở chợ. Điều quan trọng hơn là cách làm này luôn tạo ra khiếu nại đông người, kể cả người đã chấp nhận mức bồi thường rồi, khi thấy người sau mình được nhiều hơn bắt đầu khiếu nại về sự bất công. Phương thức chuyển dịch đất đai dù bắt buộc hay tự nguyện đều có những nhược điểm riêng. Trên thế giới, người ta lại đi theo xu hướng tạo ra một cơ chế có bắt buộc về nguyên tắc, nhưng thực hiện phải được đa số ý kiến đồng thuận. 

Tại một số địa phương, sự không đồng thuận của một cộng đồng dân cư còn thể hiện dưới dạng bất bình về ô nhiễm môi trường do một dự án nào đó gây ra. Lấy ví dụ như vụ Công ty Nicotex Thanh Thái chôn hóa chất gần khu dân cư ở Thanh Hóa, hay vụ Công ty Vedan xả nước thải trực tiếp ra sông Đồng Nai, hay nhiều dự án khai thác khoáng sản làm ô nhiễm nặng nguồn nước ở thượng lưu làm mất nguồn nước sinh hoạt của nhiều cộng đồng dân cư ở hạ lưu, xảy ra khá phổ biến ở vùng núi phía Bắc, Tây nguyên, duyên hải miền Trung... Những trường hợp này thường tác động tới cả cộng đồng dân cư, đa số là dân cư thuộc các dân tộc thiểu số.

Nguyên nhân trực tiếp của hiện tượng này là do phê duyệt dự án nhưng thiếu quan tâm tới đánh giá tác động môi trường hoặc không quản lý tốt việc các chủ đầu tư thực hiện giải pháp môi trường đã được phê duyệt. Về mặt pháp luật, các cơ chế, phương thức quản lý ô nhiễm môi trường ở nước ta ngày một tốt hơn nhưng vẫn chưa đủ cho yêu cầu thực tế. Mặt khác, việc thực thi còn yếu kém tại nhiều địa phương. Có khi lãnh đạo địa phương quyết định đánh đổi ô nhiễm lấy sự phát triển. Cũng có trường hợp có yếu tố dung túng các hành vi gây ô nhiễm của chủ đầu tư dự án do cùng nhóm lợi ích.  

Ba nguyên nhân gây bất đồng thuận xã hội

Trước hết, phải thấy rằng khiếu nại đông người luôn gắn với các dự án đầu tư phát triển, vì các dự án này luôn tạo nên thay đổi về sử dụng đất tác động làm thay đổi sinh kế, thu nhập của một cộng đồng người tại địa phương có dự án. Như đã phân tích, các bất đồng thuận xã hội thể hiện trong các khiếu nại, bất bình đông người bao gồm ba nguyên nhân chủ yếu:

1. Công tác quy hoạch không quan tâm và không chấp nhận hiện trạng, loại bỏ hiện trạng ra khỏi tư duy quy hoạch để hướng tới một quy hoạch “không sát mặt đất”;

2. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa bảo đảm bù đắp hợp lý những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra, nhất là những ảnh hưởng tới thu nhập, sinh kế lâu dài sau khi không còn khả năng tạo thu nhập từ sử dụng đất;

3. Việc quản lý ô nhiễm môi trường do các dự án đầu tư gây ra chưa tốt và chưa có biện pháp xử lý hợp lý khi ô nhiễm ảnh hưởng trực tiếp tới sinh hoạt, đời sống của cộng đồng dân cư.

Giải pháp trực tiếp cho ba nguyên nhân nói trên không phải là quá khó, nhiều báo cáo đã chỉ ra, chỉ có điều còn nhiều khó khăn trong tiếp thu đầy đủ vào hệ thống pháp luật, cũng như thực thi nghiêm trên thực tế đối với những yếu tố đã được luật hóa. Nhóm giải pháp chủ yếu có tên là áp dụng thể chế quản trị.

Quản trị là một thể chế bổ sung cho hệ thống quản lý do các cơ quan nhà nước thực hiện theo thẩm quyền (theo chiều trên xuống). Quản trị lấy yếu tố trung tâm là sự tham gia quản lý và giám sát của người dân (theo chiều dưới lên). Yếu tố này đã được quy định tại Điều 28 của Hiến pháp 2013 như một quyền tham gia của dân và Nhà nước có trách nhiệm tiếp nhận. Để người dân có thể tham gia quản lý giám sát, cần bảo đảm hai điều kiện: điều kiện cần là phải công khai, minh bạch mọi thông tin quản lý; điều kiện đủ là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải có trách nhiệm giải trình trước các ý kiến tham gia của người dân.

Thể chế này cũng không quá phức tạp, dễ thực hiện nhưng đang rất khó khăn trong quá trình luật hóa, cũng như khó thực thi một số yếu tố đã được luật hóa. Ví dụ như khá nhiều luật đã quy định về công khai, minh bạch thông tin quản lý nhưng vẫn khó tìm kiếm mọi thông tin. Hoặc ví dụ như cơ chế thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý nhà nước trước sự tham gia của dân vẫn chưa được tiếp thu trong bất kỳ luật nào. Ngay như Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng cũng có một điều quy định về trách nhiệm giải trình nhưng lại là “trách nhiệm giải trình với cấp trên”!

Khi thể chế quản trị được tích hợp trong hệ thống quản lý và được thực thi thực sự trên thực tế thì dù “phương án quy hoạch” hay “một dự án đầu tư có thu hồi đất gắn với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” hay một “báo cáo đánh giá tác động môi trường” cũng đều phải công khai trong quá trình xây dựng; lấy ý kiến của dân, nhất là của cộng đồng bị ảnh hưởng; và giải trình đầy đủ trước các ý kiến của dân. Khi người dân có ý kiến tham gia, các chi tiết được thảo luận, phân tích cụ thể về lợi ích kinh tế cả chung lẫn riêng, về tác động xã hội tới từng nhóm dân và về tác động của ô nhiễm môi trường. Quá trình này sẽ dẫn tới một phương án được đa số đồng thuận.

Hơn bốn tuần trước đây, Ngân hàng Thế giới đã cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư công bố Báo cáo Việt Nam 2035 với nội dung đưa ra các phương án phát triển cho Việt Nam trong giai đoạn 20 năm tiếp theo. Khái quát lại, Báo cáo đã chỉ ra ba việc Việt Nam phải làm để có phương án phát triển tốt nhất. Đó là nâng cao hiệu suất, bảo đảm công bằng và áp dụng thể chế quản trị.

GS-TS. Đặng Hùng Võ/(Người Đô Thị)

--------------