Một quốc hội lập pháp

               * TS. NGUYỄN MINH TUẤN

Chức năng lập pháp là một chức năng quan trọng, vốn có của Quốc hội. Tuy nhiên, ít quốc gia nào trên thế giới lại có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật như ở Việt nam.

Chỉ tính riêng trong năm 2013, các cơ quan nhà nước ở trung ương đã ban hành 1 Hiến Pháp, 17 Luật, 22 Nghị quyết của Quốc hội; 3 Pháp lệnh, 8 Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; 215 Nghị định của Chính phủ; 703 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; 106 Thông tư liên tịch. Như vậy, tính sơ bộ trong một năm các văn bản được ban hành đã vượt con số 1.000 văn bản, chưa kể Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao… Thực trạng đó khiến ta phải đặt một câu hỏi vậy “quyền lập pháp” của Quốc hội hiện nay có còn là lập pháp nguyên thủy không? Làm thế nào để khắc phục tình trạng này trước đòi hỏi Quốc hội ngày càng phải chuyên nghiệp hơn, phải giải quyết nhiều hơn những “đơn đặt hàng” từ cuộc sống?

-         Lập pháp nguyên thủy và lập pháp ủy quyền 

Quốc hội thực hiện quyền lập pháp. Tuy nhiên thực tế ở Việt Nam “chức năng lập pháp” đúng nghĩa lại do nhiều cơ quan thực hiện. Quốc hội lập pháp nhưng thực tế đa phần các dự luật là do Chính phủ và các Bộ ngành đệ trình. Sau khi luật có hiệu lực lại cần phải có những văn bản hướng dẫn của những cơ quan này mới có thể đi vào cuộc sống. Chính qui định không rõ ràng như vậy nên ở Việt Nam quyền lập pháp vốn thuộc về Quốc hội, nhưng hóa ra trên thực tế đã chuyển một phần lớn sang Chính phủ và các Bộ, vì hồn cốt của luật lại nằm ở các dự luật và văn bản hướng dẫn thi hành. 

                   >> Quy trình lập pháp Hoa Kỳ…

Luật được ban hành ra nhưng vẫn phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành, điều đó nảy sinh cách hiểu những văn bản hướng dẫn thi hành luật hóa ra “quan trọng hơn cả luật”. Như vậy trật tự, nguyên tắc và giá trị vốn có của hệ thống pháp luật sẽ bị đảo lộn, tạo điều kiện nảy sinh sự tùy tiện trong giải thích và thực thi luật pháp của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.  

Mỗi đạo luật do có quá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, nên không tránh khỏi tình trạng nội dung và tinh thần của luật bị biến dạng, biến tướng hoặc không thân thiện với đối tượng được điều chỉnh, dễ cho việc quản lý, nhưng lại khó cho người dân khi thực hiện. Ủy quyền cho Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn, nhưng đáng tiếc chúng ta chưa có cơ chế xác định rõ nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền, hình thức giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện nghĩa vụ ban hành qui phạm được uỷ quyền ra sao. 

-         Hạn chế lập pháp ủy quyền, cương tỏa quyền lập quy

Toàn bộ quyền lập quy lâu nay phải bị cương tỏa dần và đặt dưới sự giám sát chặt chẽ để bảo vệ dân quyền. Quốc hội cần ban hành nhiều đạo luật nhỏ, cụ thể, chi tiết và có thể thi hành được ngay sau khi có hiệu lực. Việc làm này sẽ cắt giảm việc ủy quyền lập pháp ban hành văn bản hướng dẫn. 

Chúng tôi cũng cho rằng cần thiết phải có một quy phạm qui định rõ nếu không có ủy quyền của Quốc hội ngay trong chính văn bản Luật thì cũng không đặt ra vấn đề cần có văn bản hướng dẫn thi hành, đạo luật đó có thể thi hành được ngay. Quy phạm cần thiết đó có thể là: “Trong từng đạo luật, tùy từng trường hợp cụ thể, Quốc hội sẽ xác định rõ nội dung, phạm vi ủy quyền cho Chính phủ, một Bộ hoặc chính quyền địa phương ban hành văn bản hướng dẫn.” Qui định như vậy sẽ minh thị rõ ủy quyền về vấn đề gì, phạm vi đến đâu cụ thể trong ngay văn bản Luật của Quốc hội. Hay nói cách khác, Chính phủ, một Bộ ngành hoặc chính quyền địa phương không đương nhiên có quyền hướng dẫn, mà quyền đó có được trên cơ sở trao quyền của Quốc hội, vì Quốc hội mới có quyền lập pháp nguyên thủy. Cách làm rành mạch này sẽ hạn chế được tình trạng có quá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành như hiện nay, hạn chế tình trạng phân tán, chồng chéo, trùng lặp và mâu thuẫn, không rõ ràng giữa các văn bản hướng dẫn liên quan đến một vấn đề. Khi văn bản hướng dẫn thi hành có sự xung đột, mâu thuẫn với luật do Quốc hội ban hành thì vẫn phải thực hiện nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật của Quốc hội. 

-         Tăng số lượng và chất lượng Đại biểu Quốc hội chuyên nghiệp

Muốn có một Quốc hội lập pháp chuyên nghiệp thì phải gia tăng số lượng và tính chuyên nghiệp của Đại biểu Quốc hội. Đại biểu phải là người dành nhiều thời gian, tâm huyết cho hoạt động của Quốc hội. Hiện nay Đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm vẫn chiếm số lượng lớn. Những Đại biểu này ngoài việc thực hiện nhiệm vụ Đại biểu thì họ còn phải thực hiện các công việc theo chức trách nơi mình công tác, không có nhiều thời gian chuyên tâm vào hoạt động lập pháp. 

Để hoạt động lập pháp của Quốc hội được tăng cường, cần gia tăng số lượng Đại biểu chuyên nghiệp của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội chuyên nghiệp sẽ có điều kiện tốt hơn để phản biện các dự luật, cản trở những dự luật có thể gây phương hại cho lợi ích của cử tri đã bầu ra mình. Thực chất Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội mới là “công xưởng của Quốc hội”, vì đây là bộ phận chuyên môn của Quốc hội, có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án Luật thuộc lĩnh vực mà mình phụ trách. Đại biểu chuyên nghiệp ở Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội phải là những người không kiêm nhiệm chức vụ nhà nước hoặc tư nhân nào khác, là những người thạo nghề (thạo giao tiếp, thuyết phục, thương lượng, nắm vững các quy trình và thủ tục làm việc của Quốc hội...) và có điều kiện làm việc chuyên nghiệp (thu nhập cao, bộ máy giúp việc chuyên nghiệp, có nhiều đặc quyền của Đại biểu Quốc hội...)..

Tóm lại, việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả chức năng lập pháp của Quốc hội là đòi hỏi khách quan của cuộc sống hiện nay. Một Quốc hội thực sự phải là Quốc hội lập pháp chuyên nghiệp. Ngoài việc nhà nước cần phải hạn chế việc ủy quyền lập pháp, thì một Quốc hội chuyên nghiệp cần có những Đại biểu Quốc hội chuyên nghiệp. Khi quyền lập quy của Chính phủ từng bước bị cương tỏa, số lượng Đại biểu quốc hội chuyên nghiệp được tăng cường, các dự án luật sẽ được xem xét cẩn trọng hơn, khi đó chất lượng luật chắc chắn sẽ được nâng cao, đảm bảo tính khách quan, ổn định và khả thi hơn.

N.M.T   (Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội)

----------------