Cải cách thể chế đang gặp... khó

* TƯ HOÀNG

Nhà kinh tế học Douglass North định nghĩa, thể chế là những luật lệ của cuộc chơi (rules of the game) trong một xã hội. Hệ thống thể chế bao gồm ba thành tố chính là thể chế chính thức (luật pháp), thể chế phi chính thức (tục lệ), và các chế tài. Căn cứ vào định nghĩa phổ quát này, thì những nghi ngại trên rõ ràng là sự hiểu sai tai hại.

Định nghĩa trên có phạm vi rất rộng, vì thế, trong khuôn khổ bài viết này chỉ đề cập một phần đến khía cạnh kinh tế - thể chế kinh tế và thay đổi thể chế kinh tế - đang có nhiều điểm nóng cần quan tâm.

Từ bài toán “nội trị” của Nhà nước

Rốt cuộc, thì Chính phủ cũng báo cáo trước Quốc hội là đã yêu cầu các chính quyền địa phương dừng cuộc đua xây trụ sở có quy mô hàng ngàn tỉ đồng. Cuộc đua này được khởi động từ mấy năm nay, bắt đầu từ Bình Dương, trải dài qua các tỉnh miền Trung, lên đến các tỉnh phía Bắc, và gần đây nhất đã lan đến Hải Phòng. Trong bối cảnh ngân sách đang rất khó khăn, chi cho đầu tư phát triển ngày càng teo tóp, thì rõ ràng không thể chấp nhận “phong trào” này. Thật khó lý giải, vì sao đã có Chỉ thị 1792 của Thủ tướng, rồi Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi sắp có hiệu lực, và đặc biệt là chương trình tái cơ cấu đầu tư công mà người ta vẫn có thể triển khai xây dựng các tòa nhà công vụ như vậy?

Nhưng phong trào này chỉ là câu chuyện nối dài của tình trạng đầu tư tràn lan các khu kinh tế, khu công nghiệp, sân bay, bến cảng lâu nay. Một báo cáo của Kiểm toán Nhà nước cho thấy tính đến hết năm 2011, nợ đọng xây dựng cơ bản đã đạt hơn 91.273 tỉ đồng. Không rõ, con số này đến nay được giải quyết như thế nào, nhất là khi Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bùi Quang Vinh trả lời trước cuộc họp tổ ở Quốc hội gần đây rằng, tình trạng này chỉ có thể giải quyết xong sau năm năm nữa.

Một ví dụ khác gần đây. Ngân sách được cấp cho 13 sở khoa học và công nghệ của 13 tỉnh đồng bằng sông Cửu Long, và cả 13 tỉnh này đều nghiên cứu nuôi trồng thủy sản và tạo ra 13 kết quả nghiên cứu giống nhau. Tình trạng này là không hiếm cả ở cấp bộ.

Một báo cáo gần đây của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (thực hiện cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư theo chỉ đạo của Chính phủ) đề cập đến một khảo sát tại Bộ Tài chính giai đoạn 2006-2014. Theo đó, xấp xỉ 1.800 đơn vị dự toán thuộc bộ này được sử dụng ngân sách nhưng tỷ lệ các đơn vị được thực hiện kiểm toán nội bộ hàng năm chưa đến 5%. Tỷ lệ các đơn vị này được giám sát bởi các cơ quan bên ngoài như Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Bộ Tài chính từ năm 2010 đến nay luôn dưới 4%. Sự kiểm tra, giám sát trong bộ máy nhà nước là rất thấp!

Những câu chuyện điểm sơ qua ở trên cho thấy, thể chế điều chỉnh quan hệ nội bộ giữa các cơ quan nhà nước hầu như chưa được đụng đến. Các quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước vẫn đang phân tán. Khi các quyết định đó tạo ra những hậu quả cho nền kinh tế thì không ai chịu trách nhiệm về chúng. Hơn nữa, sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước là rất kém hiệu quả, làm cho quá trình ra quyết định rất chậm trễ và chồng chéo nhau. Việc phân cấp, phân quyền thiếu sự giám sát hiệu quả và sự điều phối chung dẫn đến hiện tượng đầu tư tràn lan và trùng lắp, không tận dụng được những kết quả của nhau.

Rõ ràng, hệ thống pháp luật - hay thể chế - trong lĩnh vực này là có, và gần như đầy đủ. Vấn đề là hệ thống giám sát và kiểm tra chéo lẫn nhau chưa rõ ràng nên tình trạng này vẫn chưa được khắc phục. Nhìn rộng ra, vai trò và chức năng của Nhà nước vẫn nặng về đầu tư, kinh doanh chứ chưa chú trọng đến kiến tạo phát triển đã góp phần vào tình trạng này.

Môi trường đầu tư, luật bảo nghị định không nghe

Sau khi có Hiến pháp sửa đổi năm 2013, hàng loạt các luật và bộ luật được sửa đổi, bổ sung như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Thương mại, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Việc làm, Luật Phá sản... nhằm bảo vệ tối đa lợi ích chính đáng, đặc biệt là quyền kinh doanh của người dân.

Đây rõ ràng là nỗ lực rất lớn của Chính phủ trong việc thay đổi thể chế để cải thiện môi trường kinh doanh. Bộ Kế hoạch và Đầu tư tính toán, ít nhất 3.299 điều kiện kinh doanh được quy định tại 170 thông tư, quyết định của các bộ đương nhiên phải bãi bỏ và hết hiệu lực thi hành từ ngày 1-7-2015 khi Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư mới đi vào hiệu lực. Song, đây chỉ là tính toán trên giấy vì trong khi nhiều điều kiện trong số này chưa thực sự được gỡ bỏ bởi nhiều bộ, ngành, thì hàng loạt điều kiện khác lại mọc lên.

Chẳng hạn, Nghị định 73 thay thế Nghị định 06 áp dụng cho các dự án đầu tư nước ngoài và hợp tác trong giáo dục và đào tạo ở Việt Nam yêu cầu tới ba loại giấy phép là: giấy phép đầu tư, giấy phép thành lập và giấy phép hoạt động. Hơn nữa, có rất nhiều thủ tục, giấy tờ lặp đi lặp lại qua các bước và yêu cầu nhiều đánh giá của nhiều cục, vụ liên quan.

Chính phủ cũng đã liên tục ban hành hai Nghị quyết 19 trong hai năm qua nhằm đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, tháo bỏ rào cản kinh doanh, với hy vọng sẽ đuổi kịp nhóm nước ASEAN 4 trong báo cáo Doing Business của Ngân hàng Thế giới.

Thế nhưng, thật đáng ngạc nhiên khi Bộ Công Thương vừa ban hành Thông tư 37 (liên quan đến việc kiểm tra hàm lượng formaldehyt và amin thơm trong sản phẩm dệt may) để thay thế Thông tư 32 vốn bị doanh nghiệp kêu ca suốt trong sáu năm qua, nhưng nhiều hiệp hội doanh nghiệp cho rằng nhiều quy định của Thông tư 37 còn kém thuận lợi hơn Thông tư 32.

Vô hiệu hóa luật - vô hiệu ý chí cải cách

Không chỉ cài cắm các điều kiện kinh doanh khi ban hành các văn bản hướng dẫn luật, tình trạng không ban hành các văn bản hướng dẫn luật, dẫn đến vô hiệu hóa luật đang diễn ra. Một báo cáo mới đây trong khuôn khổ Dự án Quản trị nhà nước nhằm tăng trưởng toàn diện (GIG) mang tên “Đánh giá thực trạng - tác động của việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh” cho thấy điều này. Báo cáo cho biết, năm 2012, không có văn bản quy định chi tiết nào được ban hành có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, trong khi cần có tới 22 văn bản như vậy. Năm 2013 chỉ có 6/194 văn bản có hiệu lực cùng thời điểm với luật, pháp lệnh (đạt 3,09%). Năm 2014 có 7/108 văn bản có hiệu lực cùng thời điểm (6,48%). Năm 2015 có 14/156 văn bản được ban hành kịp thời (đạt 8,97%). Tỷ lệ trung bình chỉ 5,47%.

Muốn thúc đẩy cải cách thể chế, phải đưa các luật vừa được sửa đổi theo hướng tiến bộ vào thực thi. Cùng với đó là nâng cao chất lượng làm luật, khắc phục tình trạng văn bản pháp luật tự vô hiệu do không phù hợp với điều kiện và cuộc sống thực tế của đa số nhân dân, hoặc chi phí thực thi lớn hơn lợi ích mang lại, hoặc gây tổn hại lợi ích chính đáng của người dân. Bên cạnh đó, phải triển khai cơ chế theo dõi thi hành pháp luật, trong đó phải xác định được quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu.

***

Hệ thống pháp trị phải được tăng cường Theo một nghiên cứu về nền kinh tế thị trường Việt Nam của một nhóm học giả do chuyên gia kinh tế Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh dẫn đầu, hệ thống pháp trị của nước ta được xếp hạng ở mức thấp, và đáng lo ngại, là có xu hướng giảm, bất chấp hội nhập. Mức độ thực thi hợp đồng, tư pháp độc lập, bảo vệ quyền tài sản và tính công minh của tòa án trong hệ thống pháp trị Việt Nam ở mức khá thấp so với các nước trong khu vực cũng như thế giới, và có dấu hiệu giảm xuống gần đây. Các vấn đề về công bằng trong pháp luật và quyền tài sản cũng có xu hướng như trên. Nghiên cứu này trích dẫn báo cáo của Gwartney và cộng sự chỉ ra rằng, chỉ số tư pháp độc lập của Việt Nam thấp. Cơ quan tư pháp chịu ảnh hưởng nhiều từ các tổ chức chính trị, cơ quan, cá nhân và doanh nghiệp. Năm 2011, chỉ số tư pháp độc lập của Việt Nam là 3,94 điểm (trên 10), thấp hơn so với mức 4,28 của Indonesia; 4,79 của Trung Quốc; 5,02 của Thái Lan; 6,04 của Malaysia. Theo Diễn đàn Kinh tế thế giới năm 2014, chỉ số này chỉ hơn được Myanmar, Campuchia và Philippines. Về chỉ số Tòa án công minh, hệ thống luật pháp của Việt Nam chưa đủ mạnh để tạo ra môi trường pháp lý công minh, hay khu vực tư nhân có khả năng đối chất luật lệ. Theo Diễn đàn Kinh tế Thế giới, chỉ số này của Việt Nam chỉ đứng trên Myanmar trong các nước tham chiếu trong ASEAN.

(TBKTSG)

--------------